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贾康:环保税立法领跑全面深化改革

 

  201811,一部被称为体现绿色税制的新法将实施,这就是《中华人民共和国环境保护税法》。20161225,第十二届全国人大常委会第二十五次会议以145票赞成、1票反对、4票弃权的结果,表决通过了《中华人民共和国环境保护税法(草案)》。那么,为什么要出台《环境保护税法》?该法将给我们每个人都关心的环境带来什么影响?223两会前夕,《环境与生活》记者独家采访了全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长、华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康先生。

  问题不会就此迎刃而解

  现任全国政协委员的著名经济专家贾康,早在20世纪80年代就主张费改税,呼吁了这么多年,《环境保护税法》终于正式出台,说起来也是颇多感慨。

  2017223日上午,《环境与生活》记者来到北京市海淀区阜成路的财政部财政科学研究院贾康的办公室,开门见山地问他:您是中国新供给经济学派的领军人物,从新供给经济学的角度看,环境保护领域的费改税是不是供给侧改革的一部分?新供给经济学是指探究、构建从供给侧入手推动改革发展的新型经济理论,目前担任华夏新供给经济学研究院首席经济学家的贾康回答:依我们的理论框架来说,这是供给侧的一项制度供给,它是法制化进程中非常值得肯定的重要一步。但我们并不认为,有了环境保护税法,环保问题就迎刃而解。环境改善是渐进的,是各种因素互动的过程。我们也要有后手棋。

  201311月,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出了落实税收法定原则,这是税收法定原则第一次写入党的重要纲领性文件中。贾康说:全面深化改革包含中央《决定》中涉及的336项改革任务,并以财政改革先行。其中的税制改革就有费改税这么一项。应该说,环保税的立法在336项改革任务里处于领跑阵营地位。

  排污费改环保税是通盘部署

  2016年,我国取消或停征了35项涉企行政事业性收费,使中央涉企收费项目减少一半以上,还剩33项。贾康认为:总体趋势是,涉企收费项目可以取消的取消,可以转税的转税,可以减少负担的减少负担,可以简化程序的则简化程序。比如说机场建设费,此前就已经不再单独征收了,含在票价里了。

  贾康介绍,在财税领域的改革,第一是预算改革,第二是税制改革,第三是理顺中央与地方之间的体制关系,让事权与支出责任相适应。排污费改环保税是通盘部署里的一个组成部分。我们讲立足本职,胸怀全局,环保工作就是为全局服务的。环保税法的现实意义很明显,中央重视生态文明建设和环境保护也是问题导向,因为已经出现了严重的环境危机因素。在大气方面,就是以雾霾为典型的问题,在水、土壤、生物多样化等方面都有问题。雾霾所带来的压力,已经在微信朋友圈体现得淋漓尽致。其实,水、土壤等方面问题与饮食有关,虽然其冲击力上似乎不如雾霾直观,但对我们生活的影响也不小。例如,部分地方的茶园土壤受污染,导致茶叶含铅量超标,这就影响公众健康和中国茶叶在国际上的形象,还有许多诸如此类的问题。所以,面对这些压力,我们必须下决心,把环保改革放在全局里进行配套改革。

  费改税之后更透明

  这次的环保税是排污费的整体平移,负担方面变化很小,可操作性比较强,对相关产业的冲击相对较小。但也有人担心,各地的情况比较复杂,具体落实起来可能效果不会太好。

  针对这种忧虑,贾康解释:首先,我们要理解费改税这种框架上的改变有什么意义。排污费原来是由环保部门直接去征收,环保部门作为具体管理部门,很难被赋予像税务机关的那种强制性权力。按照国际经验,税务部门是一个特殊部门,它的强制性更高。因为税是非常明确的国家汲取收入的规范化机制,依法征收,有强制性,有配套征收手段,同时会起到这个税种的调节作用。环保收费在形式上当然也是企业的负担,在很多情况下它应收而不能实收,企业与地方政府有更多讨价还价的余地,而且管理成本还比较高。费改税之后则不然,税收法定是现代社会制度建设的原则,在这个原则下,更透明、更规范、更可预期,从而促使应缴税的企业想方设法升级技术,改善管理来减排、治污,从而减少自己的税负。这就从机制上解释了费改税的必要性。当然,环保税是依据企业的污染物排放量来征收的,这还需要地方环保部门提供相关数据,在具体执行过程中还需要彼此配合、优化流程。

  环保税只会越来越重

  中国原有18个税种,随着2016年营业税改增值税的全面实施,营业税退出历史舞台,环保税由此成为第18个税收种类。2015年,我国征收排污费173亿元,缴费户数28万户。中央与地方按照19的比例分成。费改税后,有中央财经大学的学者估计未来可能会征收500亿元。

  贾康说:估计会增加到500亿元的理由,一方面是对排放源要加强管理,征收的力度会更到位,把原来没有认定的加以认定。另一方面,未来征收的标准还会调整,当然这不能太频繁。

  国家财政部对环保税的处置方案是,考虑到地方政府承担主要污染治理责任,为了调动地方的积极性,拟将环境保护税全部作为地方收入,中央不再参与分成。

  贾康说:企业都是希望减税,但环保税有点特殊。环保税法出来后,就成了一种规范的调节机制。征收环保税是为了保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设,所以,环保税会有针对性地加大调节力度,谁多排放,谁多加税,总体上是这个趋向。企业排污的实际负担只会增高不会降低。

  长远来看还是要靠市场

  也有人建议环保税收上来后,专门成立一个基金,专款专用,用来扶助环境灾难的受害者。

  贾康对此表示:污染受害者及其受害程序具体认定起来非常困难。另外,从财政税收的原则上讲,专款专用的东西不宜太多。现在,很多地方环保部门的同志工作压力很大,他们也希望扩大编制。这有一个管理半径问题,东部经济发达的地区,有的环保工作人员要管好几百家企业,这一年一个工作日跑一家就得累死人,管理半径再扩大的话,根本忙不过来。另外,有的是半径能覆盖了,一个人管30家,大致能忙得过来,但有的干部被企业搞定了,该严的不严,也是个问题。还有,有的地方政府的一把手很强势,明里暗里要求环保部门给污染企业让路。

  这次环保税法制定了对各种污染物课税的最低标准,但考虑到各地经济发展程度、人口密度、环境容量的情况不一,也留给地方政府较大的自主权限,让地方政府来确定当地对污染物征收税收的标准。

  贾康说:如果完全放任就没有意义了,国家这次定了一些技术标准和课税区间,未来在管理上还有很多细节需要考虑如何优化处理。全国现在有7000万个以上的市场主体,怎么可能让政府一一去管,长远来看还是要靠市场竞争机制在规则空间内优胜劣汰,让企业自身有动力去考虑如何节能、降耗、治污、减排。

  希望建立环境税体系

  对此次通过的环境保护税法,部分环保人士仍不满意,其中一点就是认为没有把碳排放税纳入。对此,贾康解释:我们比较注重欧洲的碳税,因为它可以较便捷地统一量化。企业一年生产多少产品,需要消耗多少化石能源,造成多少碳排放,都是可以科学计算出来的,不需要那么多的监测设备。未来环保税也许可以借鉴欧洲碳税的经验,更有力地让外部成本内部化,逼着企业减少碳排放。这次因为各方需要做一个妥协和过渡,所以没有直接提到碳排放税。十三五期间还会继续讨论碳税,现在立法征收还早了些,只能是等环保税开征之后,各方面情况稳定下来,再继续推进。

在结束采访时,《环境与生活》记者请贾康介绍一下他对未来绿色税收的发展思路。贾康说:最主要还是要有整体意识,我更愿用环境税体系这个词,把环保税、碳税、资源税、消费税等都纳入进来,还要探讨与其他机制如何配套,这应是绿色税收未来发展的系统工程式思路。(来源:《中国改革论坛》,本文仅代表作者本人观点)