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美国公共政策评估体系的运行情况及启示

美国马萨诸塞州公共住房评估体系具有程序化、规范化、权威性等特点,政府部门利用计算机辅助系统,负责事前资质审核、准入条件评估和事中的建设进度评估。另外,由各个利益相关方、学者等组成的咨询委员会,负责事后政策效果评估,并监督相关部门提出相应的反馈意见。从运行效果看,该评估体系对完善政府部门出台的公共住房政策,提高政策的有效性和针对性,都发挥了较重要作用。

美国麻州公共住房管理体制。在美国,各州对公共住房的界定标准不一。马萨诸塞州(以下简称“麻州”)的公共住房定义是:收入占当地中位数收入80%的家庭,能够租赁或购买得起的住房,就叫公共住房。

麻州负责全州公共住房建造、融资和管理的机构,是住房和社区发展部(DHCD),于1969年成立。DHCD再分四个部门:住房发展和建设、政策和项目、特殊项目和住房管理,分别负责公共住房建设、项目管理、融资模式创新和与相关机构沟通。

除了DHCD,麻州还有两类机构跟公共住房的运营管理相关。第一类是区域管理机构(RAAs),属于非营利组织,主要职责是为州和联邦住房保障项目的申请人提供咨询、申报等服务。第二类是地方住房部门(LHAs),负责监督公共住房建设、管理住房券项目以及为所在区域增加公共住房机会等。

上述三类机构在公共住房和租金补贴的申请资格、审核信息等方面,有明确分工:

(一)申请公共住房。麻州在2014年更新了公共住房申请人收入的标准。首先,公共住房针对低收入个人和家庭,也包括老人和残疾人。老人必须60岁以上,残疾人须提供证明。具体审核工作由LHAs负责。审核通过后,候选人就会进入等候名单。一般而言,无家可归者、退伍军人以及当地居民有优先权,可以排到名单前列。DHCD负责制定全州公共住房的最高租金水平:如果是整个家庭入住,租金是占到家庭收入的2530%。如果是老人和残疾人入住,租金则占收入的30%。

(二)申请州租金补助。从上世纪90年代开始,麻州每年新建公共住房的数量很少,主要靠发放租金补助,即从“补砖头”向“补人头”转变。租金补助项目分为 “麻州住房券项目”(MRVP)和“可替代的住房券项目”(AHVP)。住房券由DHCD负责额度控制和管理,分为两类:一类是可流动的,跟着租客走,只要住在符合州卫生法律的房屋,就能使用住房券;另一类是固定在房屋上的,即住房券只能用于规定的房屋上。申请人或家庭的收入水平,必须在联邦政府规定的贫困线的2倍以下。AHVP申请人必须在60岁以下,且符合住在属于老人和残疾人公共住房的资格。RAAsLHA都可以接收申请。申请者可享受低于社会住房的租金水平。不管使用固定在房屋上还是可移动的住房券,个人支付的租金占收入水平的3540%。另外,AHVP个人支付的租金占收入水平的2530%。个人能够支付的最高租金跟市场租金的差额,就由住房券上的金额来弥补。

如果申请联邦公共住房和租金补助,程序基本类似,但具体申请条件和标准不一样。另外,住房券的分类也不同,联邦政府分为 “补贴住户的住房券计划”(HCVP,可在符合条件的任何州使用)和“固定在住房上的住房券项目”。本报告主要介绍州公共住房项目的评估情况,故略去对联邦公共住房项目的相关情况介绍。

麻州公共住房评估体系的运行情况。麻州公共住房评估体系由事前、事中、事后评估组成,事前和事中评估由政府相关部门负责(主要由DHCD承担),借助先进的计算机辅助管理系统,具有程序化、规范化等特点。事后政策效果评估则由专门的咨询委员会负责,该委员会由政府部门成员、学者、居民及其他利益相关者组成,负责出台独立的评估报告,并有权要求政府部门及时给出回复,以及监督政府给出的后续措施。

麻州公共住房评估体系具有以下特点:

(一)评估目标的多元化。低收入住房税收信贷(LIHTC)和补贴住户的住房券计划(HCVP),是当前全美占据主导地位的两大低收入家庭住房保障政策。两者的政策目标一个重点在于通过市场主导扩大供给(LIHTC),另一个则在于提高家庭住房可承担能力(HCVP)。随着经济发展,美国的住房保障政策目标逐步转移到通过校正这两种方案,以实现贫困的分散化和消除种族隔离,即从住房保障的初始目标转向范围更为广泛的目标,包括以扩大住户社会福利水平如减少贫困集中、提高就业、实现教育机会均等化,并积极追求经济效率。

麻州住房保障制度的目标,跟联邦政府的目标基本一致,都要兼顾补充住房缺口、提高住房可承担能力和降低贫困集中这三个核心目标,从而避免政策在未来出现反复实验进而增大纠错成本。

(二)评估系统的自动化和全程化。麻州在2003年建立了自动化计算机系统,用来监督和评估全州重大公共政策的实施效果,称为评估、衡量和验证系统。公共住房的评估也通过这套系统来执行。需要指出的是,评估环节包括事前可行性评估、事中进展评估和事后效果评估,EMV系统主要管理由政府负责的事前和事中评估:可行性评估。麻州DHCD先聘请有资质的建筑与城市规划企业,对项目进行可行性评估。项目进展评估。项目开工后,城市规划委员会又对项目进展情况进行跟踪评估。居民可负担能力评估。这是EMV系统中最重要的一块内容。比如,波士顿市议会要求“用于租赁或出售的新建多单元楼房”中必须有10%的比例是用于公共住房。入住者的收入必须不高于当地居民总收入中位数的60%,相应的公共住房租金必须不高于当地市场租金的60%。举例说,2015年波士顿市的住房市场月租金平均值是2280美元,年租金约是16416美元。如果这些符合住房保障条件的家庭去市场上租房,租金支出约占他们家庭总收入的527%。如果入住公共住房,年租金约是9850美元,占家庭总收入的比重就会降至316%。

(三)评估机构的独立性和权威性。负责麻州公共住房评估的机构,叫公共住房咨询委员会,每年按照当地给出的公共住房建筑和管理计划,给州住房和社会发展委员会和公共住房所在的市议会等机构,提交独立的“评估报告”。

首先,AHAC会针对当年地方政府提出的公共住房建设任务,比如波士顿市在20142015年公共住房发展战略和计划中,提出“要增加保障房数量,提高住房密度和可担负性”,评估委员会据此确定了本年度的两个评估重点:(1)是否实现住房信托基金(HTF)的增值。即城市房产价值每增加100美元,要求001美元放到住房信托基金里,该基金主要负责给兴建公共住房的开发企业提供低息贷款。(2)鼓励开发商提高住房密度和兴建公共住房。为降低融资成本,允许住房信托基金以较低利率借贷给开发商。比如,如果低于当地中位数收入30%的家庭能够购买得起,兴建房屋的开发商,从住房信托基金的贷款利率就可以从2%降至零;如果低于当地中位数收入50%的家庭能够购买得起,开发商的贷款利率就能降到1%。

其次,为完成评估报告,咨询委员会将听取随机抽取的30家开发企业的意见,主要针对如何更好吸引私人资本进入公共住房领域,内容包括主要障碍和政策诉求等。以2015年为例,开发企业反映的主要是成本和建设两方面问题:(1)降低成本。要求州和市政府加大公共住房基础设施投资,提高公共住房附近区域的未来城市交通系统的便利性。按照40B条款,建造公共住房的开发企业,可以申请“综合许可性”,容积率可以比市政当局分区规划确定的水平提高25%。但考虑到麻州分区规划确定的容积率偏低,开发企业希望可以适度提高保障房容积率。最后,减免准入费和污水处理费,降低建设成本。(2)公共住房建设问题。大多数城市都会面临 “邻近社区反对公共住房建设”的问题,“不要在我的后花园建房”是美国根深蒂固的观点,过去有很多开发企业由于“邻里强烈反对”而不能修改土地分区规划,造成公共住房项目流产。另外,美国公共住房建设的流程很多,现在开发企业需要分别同许多部门 “打交道”,希望可以享受“一站式”服务。

最后,给出评估意见。按照前面提到的可持续性评估体系,2015年咨询委员会给出的评估意见主要涉及:项目完成情况、受益群体情况和进一步的制约因素。

第一,项目完成情况。2015年全州共完成46个公共住房项目,过去四年间共完成项目162个,建造了1万多个住房单元。其中,50%左右的项目为新建,其余主要是翻修和整治。这跟麻州的税收体系有关,开发企业的房屋翻修和整治项目,不能享受跟新建项目一样高的税收补贴额,开发企业就偏向于新建公共住房项目。

第二,受益群体情况。评估中发现,麻州的公共住房项目出现一定空置。另外,高收入家庭入住比例过高。前几年,项目覆盖的低收入家庭占比一般在80%,但从去年开始只有不到60%的公共住房为低收入家庭所拥有,高收入家庭占比提高到了15%。另外,公共住房项目一般处在偏僻区域,交通便利性差,周边生活等公共配套设施不足,造成入住者的通勤成本增加、生活品质下降,2015年入住者的平均通勤时间超过2个半小时,比麻州平均水平多了1小时左右。

第三,规划和社区文化的制约性。受制于过于僵化的土地分区规划,比如要求一英亩最小面积和两个车位的车库等,公共住房项目很难满足这样的条件。另外,受美国“不在我的后院建房”的传统社区文化影响,政府主导的公共住房项目会受到周边居民的极力反对。开发周期过长、企业盈利空间小等原因,造成企业对开发公共住房项目的热情不高,也直接影响了入住时间。2015年入住者的平均轮候时间是两年零三个月,比前几年高出半年左右。

(四)评估意见的反馈机制。评估意见出台后,会第一时间在DHCDRAAsLHAs等相关机构的主页上公布,所有麻州市民都有权提出进一步修改意见。汇总完意见后,在规定时间内评估委员会要对公众提出的意见,进行解答。同时,评估报告会直接送给DHCDLHAs、当地市政议会等机构,评估委员会有权要求这些机构对评估意见给出明确回复,并对这些回复进行跟踪评估。

启示:中美两国不同的国情和社会政治体制,决定了各自的公共政策决策和评估机制必然会有差异。但在评估体系构建、指标设置和程序设定等方面,可以借鉴美国的一些做法,为完善我国公共政策评估体系,提供一些启示。

第一,提高重大公共政策评估的法律效力。我国公共政策评估工作起步晚,中央政府层面的“第三方评估工作”从2012年才正式启动,地方政府还没有实行“第三方评估”,还没有形成规范化、制度化的机制。建议中央政府尽快公布关于公共政策评估的办法,就评估目的、对象、程序以及反馈等方面出台实施细则,为重大公共政策评估工作提供法律依据、增强法律效力。

第二,注重评估程序的系统性和客观性,减少“人为干预”因素。美国公共政策评估体系的自动化程度高,有一套完整的指标体系,便于量化研究和分析比较。建议我国建立符合国情的政策评估体系,并借助计算机网络系统,自动追踪事前、事中环节的评估进程。在事后评估环节中,建立由各方利益代表组成的评估委员会,出示客观公正的评估报告。

第三,强化评估反馈机制建设,实行“再评估”。评估具有时点性、实时性等特点,决定了基于某一时点上的评估结果会有一定局限性。建议加强评估反馈能力建设,一是在不涉及国家机密的前提下,尽可能公开征集社会意见尤其是受影响群体的意见,完善评估报告。二是对评估报告揭示出来的问题和建议,要跟踪相关部门的应对举措,对采取的后续措施进行“再评估”。美国法律规定,评估委员会有权质询相关部门对评估建议的落实情况。(来源:中国经济时报)