中华人民共和国国家发展和改革委员会

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解读文章之一

 

让中国市场更加开放更加平等的重大改革

——2018年版全面实施市场准入负面清单制度

上海社会科学院  李建伟

 

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出:全面实施市场准入负面清单制度。这是新时代党中央推进中国特色社会主义市场经济体制发展完善的重大决策,是推进更大力度、更高层次、更广范围改革开放的重大部署,也是政府管理理念与方式的重大变革。

按照党中央的部署,201510月,国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》。按照先行先试、逐步推开的原则,20163月,国家发展改革委、商务部联合发布《市场准入负面清单草案(试点版)》。在上海、天津、福建、广东四个省市先行开展市场准入负面清单试点。2017年,试点范围扩大到辽宁、吉林、黑龙江、浙江、河南、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、陕西等11省(市)。试点实践证明,负面清单制度有利于有效激发市场主体活力、提升投资便利,创新和改进政府管理方式,并推动相关体制机制改革。在广泛试点基础上,通过总结经验、不断完善,201812月,《市场准入负面清单(2018年版)》经党中央、国务院批准,由国家发改委、商务部联合发布实施。

一、市场准入负面清单制度的基本特点

市场准入负面清单制度是指国务院以清单方式明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域、业务等,清单以外的市场领域,各类市场主体皆可依法平等进入。负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式,党中央、国务院决定将市场准入负面清单制度引入到我国国内经济治理,作为全国范围全面实施的针对所有市场主体的统一、透明、开放、公平的市场准入制度,标志着我国市场准入管理从以正面清单为主向以负面清单为主的重大转型,体现出我国市场治理理念、治理方式的重大转变和市场治理体系、治理能力重大发展。

市场准入负面清单制度具有以下基本特点:一是非禁即入。负面清单之外的市场领域,各类企业均可依法平等进入。免除了市场管理部门事前对市场主体的预判和行政审批,给予市场主体透明、充分、平等的市场自主权和准入权利。二是统一市场。市场准入负面清单由国务院统一制定发布,实现一个清单全国覆盖、全面实施。未经国务院授权,各地区各部门不得自行发布市场准入负面清单,不得擅自增减市场准入负面清单条目,以制度化、系统化打造全国统一的透明、开放准入市场。三是平等权利。市场准入负面清单是适用于境内外各类市场主体的一致性管理措施,无论是国企还是民企,无论是内资还是外资,无论企业规模大小,各市场主体均权利平等、机会平等、规则平等,均享有平等、同等的市场准入权利、条件和待遇。四是完善监管。实行市场准入负面清单制度,并非放任不管,而是把激发市场活力与优化市场监管服务有机统筹,由事前审批更多地转为事中事后监管服务,切实把该放的放足,该管的管好,在更高水平上统筹协调落实市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的现代市场治理要求。

二、实施负面清单管理制度具有重要意义

市场准入负面清单制度是党中央、国务院着眼于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,更好地推进新时代改革开放和营造法治化营商环境的重大决策,是新时代中国特色社会主义经济体制和现代经济体系建设的重要内容,也是推进国家治理能力和治理体系现代化的重大举措。市场准入负面清单制度的全面实施,将推动新时代我国经济治理理念和治理模式的不断变革与发展完善,具有重大意义和深远影响。

1、市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中决定性作用的重大改革市场准入负面清单制度的全面实施,打破各种形式的不合理市场准入限制和隐性壁垒,平等地赋予各类市场主体更多的主动权和平等权利,有利于更加开放、平等的落实企业市场权利,调动企业积极性,激发微观企业和宏观市场活力;有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用,促进国内外市场要素流动、资源高效配置、市场融合发展;有利于形成各类市场主体更为广泛参与竞争的市场环境,推动形成统一开放、竞争有序的现代市场经济体系。

2、市场准入负面清单制度是更好发挥政府作用的内在要求。作为提高国家治理体系治理能力现代化的重要改革举措,市场准入负面清单制度的全面实施,有利于促进政府运用法治思维和法治方式加强市场监管,法治化推动市场看不见的手与政府看得见的手之间的合理分工协调;有利于进一步深化行政审批制度改革,大幅收缩政府审批范围,不断提高行政管理的效率和效能;有利于维护公平、开放、透明的市场规则,进一步法治化优化营商环境,促进平等进入、公平竞争、促进投资贸易便利化,不断推进提升市场治理服务的规范化和现代化水平。

3、实行市场准入负面清单制度是更好推进改革开放的重大举措。纵观2018年版市场准入负面清单,突出特点就是更加开放、更加平等,为内资、外资和国有、民营等各类企业在中国市场的发展提供了一个更加透明、统一、公开、公正、公平的广阔舞台。全面实施市场准入负面清单制度,是构建开放型经济体制的重大举措,有利于深化推动改革开放,加快建立与国际通行规则接轨、甚至优于部分市场经济国家的现代市场体系,有利于更高层次协调推进国内和国际两个市场的统一开放,促进国际国内要素更加有序自由流动与绩效提升,是新时代我国以更大开放促更好改革、以更大开放促高质量发展的重大举措。

三、2018年版市场准入负面清单的突出特点

经过试点基础上的总结经验、发展完善,总体而言,2018年版市场准入负面清单突出特点就是更加全面、更加系统,具有更好的完备性、准确性、适法性、协调性和操作性。

1、具有更好的系统性。2018年版负面清单坚持全国一张清单,将国内各行业性、领域性、区域性负面清单性规定统一纳入;对《互联网市场准入禁止许可目录》等原计划单独发布的负面清单统一纳入、统一发布;增列符合清单定位、合法有效的地方性许可措施,统一发布施行。这样,就较好地保障了全国各地区、各行业、各领域、各类型广大市场主体都可以广泛享受到非禁即入的市场准入权利和待遇。

2、具有更好的适法性。在依法治国、依法行政总体背景与原则下,2018年版市场准入负面清单明确要求和严格把关各部门、各地区列入清单事项必须有设立法律依据,且法律依据必须为法律、行政法规、国务院决定或地方性法规。同时,2018年版负面清单修订过程中,按照是否合法有效、是否符合清单定位等方面对清单事项进行逐条评估,并作了全面系统优化整合。在这一系列工作基础上,2018年版负面清单具有了坚实的法律渊源、法律保障和良好的法律协调、适应性。

3、具有更好的针对性。2018年版负面清单更加明确了市场准入这一基础环节定位,规范、规制的对象边界更加明晰,不属于市场准入环节的投资经营活动管理措施、准入后管理措施、备案类管理措施、职业资格管理措施、特定区域空间管理措施等在2018年版负面清单明确不再列入。这样,整个负面清单定位更加准确,边界更加明晰,事项更加明确;从而对于各类市场主体而言市场开放、市场准入的范围、领域、事项更加明确。

4、具有更好的统一性。随着清单制改革在各个领域的实施推进,前期部分领域以及部分地区已经制定实施了一批市场准入负面清单性质的制度。为进一步明晰清单定位、完善与已有清单的协调,2018年版市场准入负面清单不再逐条列出法律法规明令禁止事项,而是统一将上述合法有效的事项以清单附件形式列出,并将《产业结构调整指导目录》作为清单附件。同时,进一步优化了负面清单与全国统一市场准入管理措施和地方具体实施性措施的衔接与协调。

5、具有更好的操作性。2018年版负面清单事项以标准一致、内容清晰、表述规范为标准进行了系统修订,具有更好的操作性。2018年版负面清单实施后,国家发改委、商务部等有关部门将在互联网上将清单事项设定的依据、办理的流程等相关信息向社会公开,便于市场主体能够实时地查询,保障市场准入政策的透明度和清单使用的便捷性;同时有关部门将建立负面清单动态调整机制,适时对清单进行动态调整完善,保障负面清单制度具有持续的操作性和便捷性。

全面实施市场准入负面清单制度是新时代我国健全完善公平开放透明的市场规则,加快完善现代市场治理体系的重要制度创新,在全世界范围内也是一种创举。这一重大改革创新是在我国经济和世界经济不断发展、融合中诞生、发展的。在新时代我国建设完善现代市场经济体系、推动经济从高速增长向高质量发展转型,市场准入负面清单制度在我国的全面实施,必将对我国经济的不断改革、继续开放和持续发展产生和发挥重大积极作用和广泛深远影响。