中华人民共和国国家发展和改革委员会

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创新政府配置资源方式改革案例之八

 

济南市创新“三台共建” 模式

提高农村土地资源配置效率

 

山东省济南市围绕破解制约农业农村发展的“资源不活、规模不够、投入不足”问题,在全面推进农地确权登记颁证工作基础上,同步建设农村产权交易、农业融资担保、产权信息管理三大平台,通过完善农村产权制度、推进农村要素市场化配置,探索出一条以农地确权为先导、放活土地为关键、产权融资为核心、财产权益保障为要义的农村产权改革新路径,形成了确权—交易—融资—增值环环相扣的土地资源配置新模式,大大提高了农村土地资源配置效率。

一、推动“三台共建”,让产权市场“转”起来。济南市确立了市为统领、县为主体、三台共建、高效运转总体思路,市政府负责组织协调和总体设计,统筹推进产权市场体系三大平台建设工作。一是搭建农业融资担保平台。组建农担公司作为市级政策性农业融资担保机构,专职开展农业担保服务,着力化解农业融资难题。二是开发产权信息管理平台。建设数据库网络中心和交易信息管理系统,实现产权流转交易、抵押融资的信息化管理和电子化交易。三是建设县域产权交易平台。由县级政府主导建设,在9个涉农区县全部建成运行县级农村产权交易服务中心(简称“交易中心”),在70个涉农街镇成立了农村产权交易所,在3713个村设立产权交易服务站,形成贯通县镇村三级的产权交易市场。四是推动三大平台高效协作。把三大平台纳入一个体系,在业务上相互关联,在功能上互相贯通,使三大平台形成一个有机整体,紧密协同发挥作用,打通确权流转抵押增值的要素活化通道,创造出1+1+13”的效果。

二、搞活土地流转,让农村资源“动”起来。济南市把建好搭牢产权交易平台作为“三台共建”基础工程,大力强化综合性产权交易的功能内涵,打造为集信息发布、组织交易、价值评估、交易鉴证、资金结算、权属变更、抵押融资、纠纷调处等多种服务于一体的中介平台,发挥其在信息传递、价格发现、规范交易等方面的桥梁作用,积极引导12类农村产权入市流转交易。已累计成交农村产权项目700宗、金额14.5亿元,颁发土地经营权证600余本、面积14.5万亩。积极贯彻落实中央“三权”分置政策要求,强化产权交易平台规范土地流转的公共服务职责,不断盘活农村土地资源。一是激活土地流转市场。依托产权交易平台,统筹做好信息征集和项目包装,组织交易双方集中竞价成交、规范签订合同,实现土地流转市场无形变有形、流转行为无序变有序,确保流转双方地位更加平等、信息更加对称,全面激发土地流转市场活跃程度。二是推行交易鉴证和经营权证“双证”制度。对交易平台组织的流转行为,由交易中心出具交易鉴证书,并代颁发土地经营权证,进一步明确了土地经营权权利属性。三是建立土地流转风险保障金制度。对较大规模租赁农地的工商资本业主收取土地流转风险保障金,保护出租土地农民的合法权益,为农户放心流转土地增添了底气。

三、放开产权融资,让金融资本“跑”进来。济南市将农担公司作为放活产权融资功能的核心枢纽,力促土地经营权等农村产权进入金融市场,累计发放土地经营权等抵押担保贷款4亿余元,初步形成农村经营主体“贷得到、贷得起、贷得多、贷得快”的融资新机制。一是创新经营权抵押权能变通实现机制。探索改变将经营权证直接抵押给银行的传统做法,由农担公司接受经营权证为反担保物,凭借政府信用向银行作保,引导银行向“三农”输入信贷资金。二是创建政银担三方合作机制。农担公司代表政府甄选合作银行,把提供最优惠利率、接受风险共担的银行纳入产权融资体系,促使涉农主体整体享受“总对总谈判”的价格红利。三是创新农村普惠金融服务机制。在交易中心专设金融部,赋予其贷款初审、抵押登记、价值评估、不良处置和贷后监管任务,作为农担公司下线服务机构开展工作,将农业担保服务网络延伸到镇村,有效打通了农村金融服务“最后一公里”。四是创新财政金融政策联动机制。济南市财政每年列支担保风险金1000万元,滚动形成风险资金池,专门用于补偿农业担保贷款代偿损失,兜住担保贷款风险底线,鼓励农担公司放活放大担保业务;同时配套制定担保费补贴、贷款贴息等惠农政策,最低可将农业担保贷款年化融资成本控制在3%以内。

四、坚守公共属性,让服务职能“强”起来。坚持把更好发挥政府作用作为深化改革的重要推手,不断强化财政基础投入地位,使三大平台成为政府主导的服务机构和政策性工具,坚守住支农惠农的根本方向。一是按照政策性、独立性和专注性原则,市财政连续注入资金1.7亿元,在全省开创了由政府出资建立农业融资担保机构的先河。二是济南市财政先后投入财政资金1000万元,用于支持交易、信息两大平台的建设运行、改造提升;赋予交易中心公益性事业单位地位,由县级财政全力保障其基础建设运行经费,确保了农村产权流转交易“零收费”。三是把大量懂政策、爱农业、会金融、知农情的干部派往改革一线,辅以购买公益性服务岗位等有效方式,建立起高频率常态化培训机制,锻造出一支高素质的服务基层队伍。四是由济南市农业信息中心全面负责产权信息平台后台管理和日常维护,通过网络终端覆盖到更多服务对象,推行线上线下同步服务,让更多受众人群可以参与产权交易、享受改革红利,实现了对农村产权制度改革的全方位数据支持。

五、扩大建设成果,让改革步子“快”起来。按照在要素上优先满足乡村振兴战略的工作要求,坚持“三台共建”既有经验,抓住关键环节,梯度纵深突破,努力谱写以改革激活农村要素、市场和主体的新篇章。一是巩固完善农村基本经营制度。抓好承包地确权扫尾工作,衔接落实土地承包期再延长30年政策。完善土地流转交易规则和经营权颁证制度,在涉农区县全部建立起土地承包经营纠纷调解仲裁体系和调处机制,加强工商资本大规模租赁农地监管,推动确权成果转化应用和农民利益有效实现。二是加强产权交易平台建设。加快推动农村产权交易服务网络实现涉农区域全覆盖,推动集体资源性资产应确尽确,积极引导林权、集体经营性资产、集体资产股权等涉农产权入市交易,加快建成涵盖农村全要素的产权交易市场,推动形成归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的现代农村产权制度。三是发展壮大农业担保事业。建立农担公司持续增资机制,到2020年将公司注册资本金扩大到3亿元,推动公司紧密融入政策性农业信贷担保体系,提高抵抗风险能力,放大产权要素融资空间,为农业农村导入更多信贷增量,打造现代农业融资“桥头堡”。